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阿坝州法治政府建设领导小组办公室关于阿坝州法律顾问工作开展情况的报告
[发布时间:2017-06-08]  [来源:]  [关闭]

党的十八届四中全会进一步明确要求:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出:“2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师,国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,事业单位探索建立法律顾问制度,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系”。《阿坝州法治政府建设工作方案(2017-2020年)》明确提出:“实行法律顾问制度全覆盖。落实《阿坝州党委法律顾问工作制度》《阿坝州人民政府法律顾问团管理办法》。完善以政府及部门法制机构人员为主体、吸收专家和律师、公职律师参加的法律顾问团(组),保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。

329日,州委主要领导在依法治州领导小组会议上,责成州法制办全面了解和掌握全州法律顾问工作进展情况,并形成专题报告。为落实州委主要领导的指示,州政府法制办在去年法治政府建设大调研和到外地学习考察的基础上,结合各县()、州级各部门的自查报告,梳理了我州法律顾问工作现状、存在问题和困难,并提出对策建议。现将全州法律顾问工作开展情况报告如下。

一、总体情况

20157月以来,全州各级党委、政府及相关部门认真贯彻落实中央、省、州关于普遍建立健全法律顾问制度,充分发挥法律顾问作用”等一系列决策部署,真抓实干,求真务实,开拓创新,普遍建立了以政府法制机构为主体,吸收法律专家和律师参加的法律顾问队伍,在寺庙探索建立法律顾问,法律顾问在依法执政、依法行政和基层治理中做了大量卓有成效的工作,为服务全州发展、改革、民生三件大事和民主法治进程发挥了积极作用。

(一)工作成效

法律顾问服务体系基本形成。一是普遍建立了法律顾问制度。州、县(市)、乡(镇)三级党委、政府及相关部门普遍建立了法律顾问制度。二是政府法制机构为主体的作用逐渐显现。州、县(市)人民政府均设置法制办。州法制办为州政府工作部门。13县(市)人民政府法制办均属于县(市)政府办的挂靠机构。绝大部分州直部门内设法规科。县级各部门基本没有法规科,其职能主要由办公室或者执法科室承担。三是基本实现了法律顾问全覆盖。全州共聘请227名州内外法律专家、学者、律师和15个律师事务所担任州、县(市)党委、政府及部门法律顾问,其中州委、州政府聘请法律顾问12人,除州委编办、州文广新局、州编译局正在聘请法律顾问外,34个州直部门聘请法律顾问46人,13县(市)党委政府、部门及乡(镇)人民政府、部分寺庙聘请法律顾问169人。

法律顾问运行机制基本建立。一是法律顾问制度运行模式多样化。州县党委、政府的法律顾问基本由政府法制机构统筹管理和使用。各部门的法律顾问主要采取个人或“个人+团队”等模式提供法律服务。二是各级政府及部门基本制定了法律顾问管理和使用办法、薪酬支付等制度,基本理顺和规范了法律顾问的使用和管理流程,保障了法律顾问工作的顺利开展。

法律顾问经费得到保障。一是全州法律顾问经费基本纳入本地区、本部门年度预算编制,按照州、县(市)政府及部门工作实际,按需申请,落实专款专用,保证了法律顾问制度稳定运行。二是法律顾问服务报酬采取按年计费和按件计费等方式。部分县、乡(镇)法律顾实行免费服务。据不完全统计,2016年全州法律顾问的经费支出共计201.31万元。

法律顾问作用发挥明显。法律顾问服务范围呈扩大趋势,从单一的提供法律咨询服务逐步扩大到参与经济发展、社会稳定、民生改善领域的重大决策、重大项目建设、重大政策研究、规范性文件的起草论证等涉法涉诉事项的事前、事中、事后法律服务。2015年以来,州委、州政府法律顾问参与重大行政决策、合同协议等涉法事务共计200余件,其中重大行政决策事项40余件,合同协议审查102件,其他法律服务事项54件,诉讼4件。

(二)工作开展情况

州委州政府聘请法律顾问情况:一是制度建设情况。州委州政府强化制度建设,制定了《阿坝州委法律顾问工作制度》《阿坝州党委法律顾问使用办法》《阿坝州人民政府法律顾问团管理办法》《阿坝州人民政府法律顾问团工作报酬支付暂行规定》《阿坝州人民政府法制办公室法律顾问使用管理办法》。二是法律顾问运行模式州委、州政府采取公开和定向遴选两种方式,聘请了州内外法律专家、学者、律师担任法律顾问共12人;采取“一套人马,两块牌子”的管理模式,由州法制办统筹使用和管理。三是经费保障及使用情况。州委州政府法律顾问经费纳入州级财政预算,实行专款专用,采取按件计费方式。根据法律顾问服务事项的性质,分为论证类、调研类、诉讼类、政府学法类。论证类根据论证的形式和内容不同分为两种标准:一种是参加协调会、听证会、论证会、座谈会和专题研究论证等会议每件按400计费;一种是参与地方性法规草案、政府重要规范性文件草案的论证、评审,每件按800元计费。诉讼类参照《四川省物价局四川省司法厅印发四川省律师服务收费管理实施办法及标准的通知》执行。政府学法类参照《四川省省直机关培训费管理办法》执行。2016年,州委州政府法律顾问支出经费达10万元。

州直部门聘请法律顾问情况:一是制度建设情况。州直部门基本建立健全法律顾问运行机制,以州委州政府制定的法律顾问制度为基本遵循,结合各部门实际,制定了相应配套制度。二是法律顾问运行模式。州级党群部门聘请了27名法律顾问;州政府有关部门聘请了58名法律顾问。州质监局、州农牧局、州民政局、州人社局、州工商局、州体育局等部门聘请州内律师担任法律顾问,州卫计委、州财政局、州商务局、州旅发委等部门聘请州内外法律专家、学者、律师担任法律顾问。三是经费保障及使用情况。州直部门法律顾问经费纳入州级财政预算,实行专款专用,均采取按年计费方式。根据各部门实际,法律顾问经费3-5万元不等。据不完全统计,2016年,州级党群部门法律顾问支出10.7万元;州政府各部门法律顾问支出经费达41.6万元。

县(市)党委政府及部门聘请法律顾问情况:一是制度建设情况。县(市)政府及部门基本建立法律顾问运行机制,结合本地区、本部门实际,制定了相应制度,基本规范了法律顾问的运行和管理。二是法律顾问运行模式。13县(市)党委政府及部门聘请了204名法律顾问,14个律师事务所。13县(市)党委政府统一使用法律顾问。阿坝县、黑水县采取政府向社会购买服务的形式聘请了法律顾问,全县统筹管理和使用法律顾问。九寨沟县委县政府与县直部门统一使用法律顾问。松潘县正面向全国通过招投标方式购买法律服务。三是经费保障及使用情况。县(市)政府及部门法律顾问经费均纳入县(市)级财政预算,实行专款专用。汶川县采取按件付费和按年计费双重标准外,其余县(市)均实行按年计费方式。法律顾问经500——18万元不等。红原县委县政府法律顾问实行免费服务。据不完全统计,2016年,部分县(市)党委政府及部门法律顾问支出经费达115.8万元。

乡(镇)聘请法律顾问情况:一是制度建设情况。全州乡镇法律顾问参照州、县(市)政府法律顾问使用管理有关工作制度执行。二是法律顾问运行模式。乡(镇)采取团队服务模式,集中聘请州内外律师事务所担任法律顾问。据不完全统计,全州各乡镇聘请了126名法律顾问,5个律师事务所。例如,松潘县25个乡(镇)分6个片区统一聘请法律顾问,其他乡(镇)统一聘请1个或者多个律师事务所;部分乡(镇)未聘请法律顾问。三是经费保障及使用情况。各乡(镇)法律顾问经费纳入县(市)级财政预算,实行专款专用,均采取按年计费方式,法律顾问经费0-14.7万元不等。其中,茂县和金川部分乡(镇)实行免费服务。据不完全统计,2016年,全州部分乡镇法律顾问支出经费达23.21万元。

寺庙聘请法律顾问情况:针对我州维护稳定,依法加强寺庙管理的需要,阿坝县43座寺庙、红原县10座寺庙分别聘请1个律师事务所担任法律顾问(红原县实行免费服务)。

二、存在问题

法律顾问制度的建立,为全州各级党委政府及部门运用法治思维和法治方式解决好改革、发展、稳定中的各种矛盾和挑战,对于实现科学决策、民主决策、依法决策和依法治理发挥了重要作用,但仍存在一些亟待解决的困难和问题。

(一)法律顾问工作开展不平衡就全州范围来看,法律顾问制度在我州处于起步阶段。部分领导干部对法律顾问的重要性认识不足;对政府法制机构作为法律顾问的主体作用发挥重视不够;个别领导把法律顾问当做应付考核、形象工程,存在“只顾不问”“有问才顾”“顾而不问”“等问题。在很多情况下,法律顾问充当的是“消防员”角色,在出现行政复议、行政诉讼、上访等涉法涉诉后,法律顾问才介入,成为事后补救措施。

(二)法律顾问运行机制不规范。一是法律顾问的遴选缺乏竞争机制。我州没有统一的法律顾问聘请标准,选聘程序不统一,随意性较大,缺乏公平、公正、公开的竞争选聘机制。二是法律顾问的服务内容不明确,功能定位不清晰。法律顾问不能及时对涉法涉诉领域提供正确全面的事前、事中、事后法律服务,难以有效控制法律风险。三是法律顾问工作管理不规范、不科学。四是法律顾问考核评价制度缺失。法律顾问提供服务的数量、质量没有科学考核机制,导致部分法律顾问的积极性和参与度不高。

(三)法律顾问整体素质有待提高。一是政府法制机构人员为主体的要求实现。州、县(市)政府法制机构从业人员共有45人,其中州法制办11人,13县(市)政府法制办34人(包括兼职人员);取得法律资格的人员仅有8名。政府法制机构人员少、工作量大,无法真正发挥法律顾问的主体作用。二是我州法律人才紧缺。全州有律师事务所1个、律师68人(其中兼职律师2人、制止律师63人、法律援助律师3人)。我州律师队伍总量小,难以满足全州党政机关、人民群众日益增长的法律服务需要。尤其是壤塘、若尔盖等牧区,法律人才屈指可数,无法满足我州法律顾问制度建设的刚性需求。三是我州没有建立各种专长、分类合理的法律专家库。四是法律顾问整体素质与当前工作需要还有较大差距。复合型法律顾问人才欠缺,法律服务质量有待提高。

    三、外地经验

成都市法律顾问制度:成都市制定了《成都市全面建立法律顾问制度实施方案》《成都市全面建立法律顾问制度实施细则》,规范了法律顾问权责,完善了考核评价机制,严格法律顾问进出管理,建立健全了法律顾问长效管理机制。2009年,成都市成立市政府法律顾问室。主要负责为成都市政府的重大决策、合同行为及其他法律事务提供法律意见,办理市政府的诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务;对政府立法等工作进行研究、提供咨询,并指导区()县政府和市政府部门的法律顾问工作等。成都市委、市政府、市人大常委会、市政协共同设立了一个25人的法律顾问团。截至20149月底,成都市21个区(市)县政府全部建立了法律顾问制度。

泸州市法律顾问制度:泸州市今年设立了泸州市法治政府建设服务中心。该中心在市政府办公室的领导、市政府法制办的管理和指导下开展工作。为市政府办公室下属公益一类事业单位,核定事业编制5名。主要职责为:对政府重大规划编制、重大项目建设、重要协议签订、国有企业改革等涉法事务提出法律意见,供市政府决策参考;具体办理行政诉讼和行政复议案件;协助进行行政管理方面的调研和进行法律分析论证,将法治思维贯穿于依法行政的各个环节。

绵阳市游仙区法律顾问制度:游仙区成立了法律顾问室,由专家和律师在区法制办轮流办公,负责区委、区政府的法律事务。法律顾问每人每年3万元薪酬。2015年制定了《绵阳市游仙区人民政府法律顾问工作规则》《绵阳市游仙区人民政府特邀法律顾问聘请办法》,规定了政府法律顾问工作原则、管理机构职责、文书规范要求、委托特邀法律顾问程序、经费保障、责任追究,区政府特邀法律顾问的职责、资格条件、选聘程序、工作方式、工作条件报酬保障以及工作要求纪律等方面。

   四、对策建议

为全面推进依法治州,加快建设法治阿坝的要求,州县各级党委政府及相关部门应高度重视,围绕法律顾问“如何建、如何用、如何管”,抓重点,破难题,强规范,进一步优化法律顾问队伍、强化州县法律顾问服务管理、打造法律顾问工作“直通车”、规范法律顾问团运行方式,加强法律顾问的规范化、标准化、精细化建设,充分发挥法律顾问的参谋助手和智库作用。

抓认识,重经验总结一是各级领导干部要高度重视并积极支持法律顾问工作,用法治思维和法治方式来谋划和推动法律顾问工作,敢用、善用、用好法律顾问这只队伍,有效发挥法律顾问的“智库”和风险防范作用。二是州、县政府法制办要切实加强法律顾问工作的统筹管理,认真总结提炼、推广法律顾问制度好的经验和做法。强化制度建设,完善工作规程,加强协调配合,抓好风险防控;采取强有力措施提高法律顾问服务质量。

抓队伍,重能力提升一是认真落实法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体的要求。坚持问题为导向,切实解决州县政府法制办人手少、工作量大、专业人员缺等问题,增加州县法制办人员编制,配备法律专业能力强的工作人员。学习借鉴泸州经验,在州、县法制办设立法治政府建设法律服务中心,或者组成法律顾问团轮流在本级政府法制机构坐班,让政府法制机构真正成为法律顾问的主体。二是建立州委政府法律顾问专家库,根据擅长领域划分成行政管理组、经济事务组、金融融资组、生态保护建设组、地方立法等专业小组,适时动态调整,为我州法律顾问工作提供人才储备。三是州县党委政府及各单位根据工作实际,突出法律服务的针对性,在州委政府的法律专家库中,采取招标、比选、竞争性谈判、单位推荐、个人申报等方式择优选聘法律顾问。四是州司法局应为州内具有法律职业资格或者律师资格,在党政机关专门从事法律事务工作的人员积极申报公职律师证书,进一步充实法律顾问队伍。加强专职律师的管理,建立专职律师管理制度,明确专职律师的权利责任。担任专职律师的,不得再向社会开展有偿法律服务。重视州内律师队伍建设,着力提高州内律师队伍的竞争力。五是加大培训力度,加强对法律顾问队伍的政治思想、业务素质培训,提高其服务意识和能力水平,着力提高全州法律顾问的整体素质。

抓管理,重科学规范一是修订完善法律顾问制度。州县政府法制办应全面评估现有法律顾问工作制度,立足现实需要,修订完善法律顾问制度。进一步明确法律顾问的职责、资格条件、选聘程序、工作方式、权利义务、工作条件、报酬保障以及工作要求等。二是加强统筹,建立并推行党委政府法律顾问与部门法律顾问联动机制,做到主体明确、分级负责。三是建立法律顾问工作质量定期通报机制。定期汇总并通报法律顾问出具法律意见书、参与规范性文件或者立法草案审查、参与民商事合同审查、为信访案件的处理提供法律意见、代理诉讼(仲裁)案件和接受法律咨询等情况。四是建立法律顾问年度工作报告制度。党委政府及相关部门聘请的律师应向单位提交年度法律服务工作报告。五是优化法律顾问考核制度,采用法律顾问个人工作纪实与集中绩效考核相结合的方式,对法律顾问进行总体评价和量化打分,建立起定量分析与定性评价相结合的评议制度。六是加大经费保障力度,将法律顾问工作经费纳入本级财政预算予以保障,实行专款专用。

抓服务,重质量效益。将法治思维和法治方式贯穿于依法执政、依法行政的各个环节,扩大服务范围,规范服务方式,着力提高服务质量。一是为党委政府重大决策、重大行为提供法律意见;参与单行条例、地方性法规、政府规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证及规范性文件的备案审查,从程序和实体方面把好法律关,保证党委政府重大决策的合法性。二是参与合作项目的洽谈,协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同,有效规范政府签约行为,防范签约风险。三是协助党委政府处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务;参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。做到重大行政决策法治先行,依法防范和化解法律风险。

抓重点,重创新机制一是建立法律顾问服务标准化制度。探索制定法律顾问服务项目、服务机制、服务质量、绩效评估的标准化建设。二是探索建立专业律师到政府法制机构挂职等制度,从法律顾问专家库中,选用擅长行政法律业务的优秀律师,分期分批到政府法制机构挂职法律事务助理,协助处理日常政府法律事务。三是建立法律顾问分类管理机制。从专业、学历、业绩等关键词出发,对法律顾问进行分组,建立分类管理智能数据库,实行精准服务。四是建立法律顾问履职过程“全程留痕”机制。将建立工作档案和保存完整工作记录纳入了法律顾问考核办法,工作结果直接与考核成绩和报酬挂钩,督促法律顾问认真履职。五是建立法律顾问退出机制。对专业不对口、能力不强、年底综合考评差的法律顾问实行退出制。